完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)置換辦法 推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

在2020第十一屆中國鋼鐵發(fā)展論壇上，工業(yè)和信息化部原材料工業(yè)司一級巡視員呂桂新就完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)置換辦法、推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況做了匯報，同時(shí)也闡述了自己的看法。

呂桂新認為，今年上半年，面對疫情影響和復雜嚴峻的國際政治經(jīng)濟形勢，鋼鐵行業(yè)發(fā)展也面臨著(zhù)一些新情況、新問(wèn)題。如何繼續深化供給側結構性改革，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要全行業(yè)深入思考和探討。他就以下幾個(gè)方面進(jìn)行了說(shuō)明。

一、產(chǎn)能置換是推進(jìn)鋼鐵工業(yè)調整的有效手段

近年來(lái)為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于化解過(guò)剩產(chǎn)能，推動(dòng)供給側結構性改革的決策部署，工信部牢牢把握嚴禁新上、擴大鋼鐵產(chǎn)能項目，對確有必要新上項目的，必須嚴格執行產(chǎn)能置換。為此2015年4月工信部出臺了產(chǎn)能置換實(shí)施辦法，2017年又重新修訂發(fā)布了鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法（工信部原2017年337號文）。新辦法于2018年1月1日起開(kāi)始實(shí)施，根據中國鋼鐵協(xié)會(huì )的統計，截止到2019年底，全國新建煉鐵產(chǎn)能是2.46億噸，煉鋼產(chǎn)能是2.76億噸，退出煉鐵產(chǎn)能2.81億噸，退出煉鋼產(chǎn)能3.05億噸，累計減少煉鐵產(chǎn)能3498萬(wàn)噸，煉鋼產(chǎn)能2879萬(wàn)噸，煉鐵和煉鋼平均置換的比例分別為1.14：1和1.1：1。

總體來(lái)看產(chǎn)能置換的確是一個(gè)好辦法：

一是推動(dòng)落后產(chǎn)能穩妥退出，置換辦法采用清單化管理方式，有效防范了僵尸企業(yè)和已淘汰產(chǎn)能死灰復燃，為過(guò)剩產(chǎn)能的穩妥退出和新建產(chǎn)能的有序銜接提供了通道。

二是有效鞏固化解過(guò)剩產(chǎn)能的成果，置換辦法對于京津冀、長(cháng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區域產(chǎn)能置換比例提出了明確嚴格的要求，其他地區實(shí)施減量置換。減量置換有利于實(shí)現控制產(chǎn)能總量、遏止盲目擴張的。

三是推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。產(chǎn)能置換促進(jìn)了產(chǎn)能的跨區域流動(dòng)，尤其是促進(jìn)了產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩的地區的鋼鐵產(chǎn)能有序對域外轉移。緩解了日益嚴峻的資源能源承載力不足、環(huán)境污染嚴重等問(wèn)題。

四是有利于促進(jìn)短流程煉鋼工藝有序發(fā)展。置換辦法規定了短流程電弧爐煉鋼等量置換的優(yōu)惠政策，引導長(cháng)流程向短流程轉變和有序發(fā)展。從已公告的產(chǎn)能置換項目來(lái)看，新建電爐鋼產(chǎn)能7110萬(wàn)噸，占新建煉鋼產(chǎn)能的比例25.8%，遠高于當前我國電爐鋼10%的占比。

五是裝備技術(shù)的提升，通過(guò)產(chǎn)能置換、建設新項目，鋼鐵行業(yè)整體裝備水平得到明顯的提升，淘汰了一批小高爐，小轉爐。比如說(shuō)像1000立方米的高爐、100噸以上的轉爐，產(chǎn)能占比較2015年分別提高了6.5%和10%。

六是推動(dòng)鋼鐵行業(yè)兼并重組，近年來(lái)各地涌現了一批企業(yè)，通過(guò)購買(mǎi)鋼鐵產(chǎn)能的方式整合中小企業(yè)產(chǎn)能，一定程度上加快了行業(yè)兼并重組的步伐。今年5月《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的意見(jiàn)》，強調要建設市場(chǎng)化、法治化、化解過(guò)剩產(chǎn)能的長(cháng)效機制。在嚴禁新增產(chǎn)能的前提下，允許企業(yè)之間進(jìn)行產(chǎn)能置換，是在化解過(guò)剩產(chǎn)能工作中引入市場(chǎng)機制，有利于充分市場(chǎng)在配置資源決定性的作用，所以產(chǎn)能置換的辦法需要繼續堅持，總結經(jīng)驗，不斷完善。

二、產(chǎn)能置換過(guò)程中存在的問(wèn)題

現行的產(chǎn)能置換的辦法暴露出來(lái)的問(wèn)題主要有：

1.執行不太嚴格。在產(chǎn)能置換實(shí)際過(guò)程中存在包括法院查封設備、企業(yè)不配合、地方審核把關(guān)不嚴的等情況，致使產(chǎn)能置換不能按照工作程序嚴格執行，從而出現“以停代關(guān)”、置換方案制定不合理、未履行產(chǎn)能公示公告程序而先行建設等一些不規范現象，增加了新增產(chǎn)能的隱患。

2.監管存在漏洞。由于鋼鐵產(chǎn)能行情見(jiàn)長(cháng)，一些地方和企業(yè)精打細算，諸如機型熔爐，一爐多分時(shí)有發(fā)生，玩數字游戲，加大了監管的難度。有的企業(yè)還存在以鑄造生產(chǎn)鐵合金打政策擦邊球，弄虛作假的現象，監管工作未能及時(shí)跟進(jìn)。

3.產(chǎn)能司法拍賣(mài)關(guān)系不順。近兩年來(lái)多地發(fā)生了法院強制拍賣(mài)鋼鐵產(chǎn)能的事件。從目前已經(jīng)實(shí)施的鋼鐵產(chǎn)能司法拍賣(mài)案例來(lái)講，由于未統籌好去產(chǎn)能、債務(wù)處置、職工安置等問(wèn)題，致使拍賣(mài)后的產(chǎn)能置換難以落地，甚至存在將已經(jīng)列入國家去產(chǎn)能的產(chǎn)能進(jìn)行拍賣(mài)的情形，如果被拍賣(mài)的產(chǎn)能不能發(fā)及時(shí)拆除到位，會(huì )造成新的風(fēng)險。

4.落后于行業(yè)的發(fā)展。隨著(zhù)行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷進(jìn)步和企業(yè)生產(chǎn)效率的提高，出現產(chǎn)能降低、產(chǎn)量增長(cháng)的矛盾現象。在行業(yè)減量化發(fā)展的大趨勢下，進(jìn)一步提高產(chǎn)能置換比例就有了現實(shí)的需要。2019年全國排名前十位的企業(yè)粗鋼產(chǎn)量占比僅為36.8%，僅比十二五末提高了2.6%，在當前行業(yè)迎來(lái)兼并重組的重要窗口期，產(chǎn)能置換政策在提高行業(yè)集中度方面可以發(fā)揮更大的推動(dòng)作用。

三、抓緊修訂完善產(chǎn)能置換辦法

為進(jìn)一步規范鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案工作，繼續深化鋼鐵行業(yè)供給側結構性改革，今年1月23日國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案工作的通知》，暫停公告新的產(chǎn)能置換方案和備案新的項目。這是新的鋼鐵方案和備案新的鋼鐵項目，此通知出臺已經(jīng)半年有余，對行業(yè)的影響很大。為落實(shí)好黨中央“六保六穩”的決策部署，促進(jìn)鋼鐵平穩運行，有必要盡快修訂出臺新的產(chǎn)能置換辦法。為此，針對行業(yè)關(guān)注的一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，工信部多次組織研究行業(yè)協(xié)會(huì )，研究咨詢(xún)機構、鋼鐵企業(yè)相關(guān)的專(zhuān)家召開(kāi)了專(zhuān)題研討會(huì )，重點(diǎn)深入研究討論廣泛征求各方的意見(jiàn)，進(jìn)一步修改完善置換辦法。新辦法按照全面收緊收嚴、差別化精準施策、查漏補缺、健全完善等原則，充分考慮到以下9個(gè)方面：

1.重新鑒定大氣污染防治重點(diǎn)區域?？紤]到2+26大氣污染傳輸通道城市以及汾渭平原是鋼鐵產(chǎn)能的集中區域，應對行業(yè)環(huán)保治理和布局調整提出更高的要求，同時(shí)為進(jìn)一步推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，倒逼重點(diǎn)地區鋼鐵產(chǎn)能向域外轉移，結合當前打贏(yíng)藍天保衛戰，推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展等新形勢和新要求，工信部考慮將環(huán)境敏感區域調整為國家規定的大氣污染防治重點(diǎn)區域，其范圍由原來(lái)的京津冀、長(cháng)三角、珠三角擴大為京津冀、長(cháng)三角、珠三角、汾渭平原地區以及其他2+26大氣通道城市，并對大氣污染防治重點(diǎn)區域生態(tài)文明示范區、以及長(cháng)江岸線(xiàn)一公里范圍內等區域的鋼鐵產(chǎn)能的總量和新建鋼鐵項目提出了工作要求。

2.明確退出產(chǎn)能的認定標準。為避免出現各地報備國務(wù)院的底單產(chǎn)能出現可能與置換辦法所換算的產(chǎn)能不一致，規定退出產(chǎn)能數量以2016年國資委和各省級人民政府上報國務(wù)院備案的產(chǎn)能和2016年及以后建成的項目備案產(chǎn)能進(jìn)行核定，使產(chǎn)能置換與去產(chǎn)能工作緊密銜接。為加快處置僵尸企業(yè)，倒逼不具備市場(chǎng)競爭優(yōu)勢的低效產(chǎn)能盡快退出，有必要對僵尸產(chǎn)能加以限制，同時(shí)為避免非鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能渾水摸魚(yú)，我們已在原來(lái)“六個(gè)不得用于產(chǎn)能置換”的基礎上，進(jìn)一步加嚴，將僵尸企業(yè)和鐵合金用于不可置換的產(chǎn)能范圍。

3.進(jìn)一步加嚴置換比例，在當前鋼鐵行業(yè)步入減量發(fā)展的大背景下，產(chǎn)能置換比例的設定必須保證項目實(shí)施后，產(chǎn)能得到有效控制。不能出現名義上產(chǎn)能減少、實(shí)際上產(chǎn)量增加的怪現象，為此工信部已將大氣污染防治重點(diǎn)區域，產(chǎn)能置換比例在不低于1.25：1的比例基礎上進(jìn)一步提高，其他地區也進(jìn)一步提出具體的減量置換比例。

4.差異化精準施策。為提升行業(yè)集中度，已經(jīng)完成實(shí)際性兼并重組的企業(yè)，在產(chǎn)能置換比例方面給予一定程度的政策支持。為引導電弧爐短流程煉鋼和非高爐煉鋼的發(fā)展，促進(jìn)工藝結構優(yōu)化和綠色低碳發(fā)展，對企業(yè)內部提出的轉爐、建設電爐且一并退出配套的燒結、焦爐、高爐等設備的項目，以及利用現有的電爐置換新建電爐的項目，對煉鋼產(chǎn)能仍可實(shí)施等量置換。對于退出的配套的燒結、焦爐、高爐等設備，建設非高爐煉鐵的項目，煉鐵產(chǎn)能可以實(shí)施等量置換。對于同一廠(chǎng)區內不涉及新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目，如果堅持減量置換，企業(yè)冶煉設備將越置換越小，不利于設備大型化發(fā)展，因此從實(shí)際出發(fā)，下一步也準備考慮對這種情形執行等量置換。

5.完善全過(guò)程的監管。為進(jìn)一步強化監管，確保產(chǎn)能置換項目實(shí)施過(guò)程中不新增鋼鐵產(chǎn)能，已規定在置換方案公示前和建設項目建成投產(chǎn)前由省級工信部門(mén)委托具有冶金行業(yè)甲級資質(zhì)的第三方評估機構，分別進(jìn)行事前評估和事后評估，核實(shí)產(chǎn)能方案的真實(shí)性、合規性，以及建設項目批件的一致性，評估通過(guò)后才可繼續進(jìn)行。為壓實(shí)產(chǎn)能的項目和參與單位的責任，對置換過(guò)程中存在弄虛作假行為，并導致不良社會(huì )影響的企業(yè)，涉及咨詢(xún)單位和第三方評估機構，依法依規實(shí)施聯(lián)合懲戒。

6.明確司法拍賣(mài)鋼鐵產(chǎn)能的工作程序。鋼鐵產(chǎn)能的司法拍賣(mài)是隨著(zhù)去產(chǎn)能的深入推進(jìn)出現的新情況新問(wèn)題。已進(jìn)一步明確規鋼鐵產(chǎn)能司法拍賣(mài)的有關(guān)規定。規范其適用范圍及相關(guān)工作程序，充分發(fā)揮好各級法院的作用，為依法依規進(jìn)行鋼鐵產(chǎn)能拍賣(mài)提供重要的法律支撐。

7.強化政策的可操作性。為避免一爐多分帶來(lái)的監管難，已明確規定同一冶煉設備，產(chǎn)能原則上不得拆分，出讓。確有必要拆分的嚴格控制受讓企業(yè)數量，對同一臺冶煉設備拆分出讓的情形，建設項目的投產(chǎn)時(shí)間，以第一個(gè)實(shí)際建成投產(chǎn)的為準，相關(guān)置換設備必須按照要求拆除到位。

8. 將產(chǎn)能換算表調整為建設產(chǎn)能核算表?，F行產(chǎn)能換算表中各爐型對應的產(chǎn)能與實(shí)際情況基本符合，已不再對具體的爐型數字做出調整，有利于保持產(chǎn)能核定的一致性和連續性。為了與《產(chǎn)能結構調整指導目錄》2019年版有效銜接，工信部刪除了換算表中限制類(lèi)的爐型，將產(chǎn)能換算表優(yōu)化調整為建設產(chǎn)能核算表。

9.妥善處理遺留問(wèn)題。據不完全統計，產(chǎn)能置換政策暫停前，全國正在公示階段和已經(jīng)完成公示公告的產(chǎn)能大約2000萬(wàn)噸，為有利于行業(yè)穩發(fā)展、穩預期，將政策調整的不影響降至最低，已對產(chǎn)能置換政策暫停前已經(jīng)省級工信主管部門(mén)公示公告且無(wú)異議的產(chǎn)能方案可按照原來(lái)的辦法繼續執行。下一步，工信部將在進(jìn)一步征求相關(guān)意見(jiàn)和建議的基礎上銘記行業(yè)共識、盡快出臺新的產(chǎn)能置換實(shí)施辦法。

工信部相信修訂好辦法、執行好辦法，將有利于新形勢下更好的貫徹落實(shí)好黨中央國務(wù)院的決策部署，化解鋼鐵行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能，優(yōu)化區域產(chǎn)能部署，促進(jìn)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，加快企業(yè)兼并重組，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)轉型升級高質(zhì)量的發(fā)展。